杭州市推動新修訂《檔案法》落地見效

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新修訂《檔案法》），國家主席習近平簽署第47號主席令予以公布。杭州市檔案局抓住新修訂《檔案法》公布的契機，主動扛起副省級城市檔案主管部門的責任擔當，以新修訂《檔案法》及2017年修訂的《中華人民共和國檔案法實施辦法》《機關檔案管理規定》等為依據，率先制定實施《杭州市市直單位檔案工作履職清單》（以下簡稱《履職清單》），將市直單位檔案工作機制體制建設、檔案基礎業務、檔案宣傳教育、檔案安全管理4個方面的19條職責，以清單的形式列出，并配套實施《立檔單位檔案管理能力評估實施細則》（以下簡稱《評估細則》），通過“制度立規矩、監管定靶向、數字賦能量、各方齊參與”的方式，探索建立權責明晰、監管有力、運轉有序的檔案管理運行體系。采用“創新體制明責、分解任務定責、嚴格標準考責”的閉環工作法，努力將新修訂《檔案法》要求落到實處。

謀篇明責定責，壓實工作責任

新修訂《檔案法》第十二條指出，“按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”。這一條款是我國在法律層面首次提出建立檔案工作責任制，為破解檔案工作中長期存在的現實問題提供了法律依據。

1.全面落實“黨管檔案工作”的政治責任

新修訂《檔案法》明確規定，“堅持中國共產黨對檔案工作的領導。各級人民政府應當加強檔案工作”。據此，杭州市檔案局在《履職清單》和《評估細則》中明確要求，“各單位由黨委（黨組）領導班子成員分管檔案工作，建立本單位的檔案工作協調機制，按規定設置檔案工作機構或明確檔案工作負責部門，建立覆蓋檔案形成、收集、整理、保管、利用、統計、鑒定、銷毀等工作環節的制度規范體系，檔案工作要與業務工作同步部署、同步實施、同步考核”，切實把加強黨的領導落實到市直機關檔案工作的全過程、各方面。

2.科學界定檔案人員崗位責任

《履職清單》明確要求，“機關文書或業務部門應當指定人員承擔相應部門文件材料收集、整理和歸檔工作。應當配備與工作量匹配的專（兼）職檔案工作人員，并且熟悉檔案工作業務”。同時要求細化不同業務崗位的檔案工作職責。比如，作為機關檔案部門的檔案員“應當制定本機關的文件材料歸檔范圍和保管期限表，明確檔案到期處置行為”；如果該崗位同時負責檔案統計工作，則“應當對所保管檔案情況、檔案年度出入庫情況、檔案設施設備情況、檔案利用情況、檔案移交進館情況、檔案銷毀鑒定情況、檔案信息化情況、檔案工作人員情況、檔案業務社會化服務情況等定期統計并建立完備的記錄”。又比如，業務處室的兼職檔案員，“應當根據本單位《文件材料歸檔范圍和保管期限表》，第二年6月底前向機關檔案部門完成移交，并且注重歸檔文件材料的形成、收集，確保歸檔文件材料的真實、準確、系統，組件齊全，內容完整”。再比如，有條件的單位，負責開發利用工作的檔案員，“可以通過檔案編研、舉辦展覽、拍攝專題片，采用數據分析、文本挖掘等方法擴展檔案開發力度和深度”等。

3.健全完善重要檔案管理制度

重點推行3個管理制度：一是重大行政決策檔案管理制度。“對市直各單位重大行政決策，包括決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定以及決策公布實施等進行全過程記錄，并按照檔案管理規定進行歸檔和查閱利用”，以檔案管理制度有效規范決策流程，實現依法決策、科學決策責任鏈條全程可溯。二是定期移交制度。“按照法定的年限定期向國家綜合檔案館移交檔案。移交前，按照相關規定做好移交檔案的密級變更或解除工作，提出劃控與開放意見；移交檔案時，同時移交檢索工具、編研成果，傳統載體檔案的數字復制件與原件一并移交”。為縮短檔案開放期限，實現人民群眾共享檔案事業發展成果的檔案法價值取向，奠定堅實的工作基礎。三是獎懲制度。“對檔案工作取得突出成績的部門和個人，向機關提出表彰獎勵建議；對違反檔案管理的部門和個人，向機關提出行政處理建議”；把檔案工作考核與“平安浙江”“法治浙江”等經濟社會發展綜合考核結合起來，切實增強各級領導干部抓檔案工作的內在動力。

4.壓緊壓實安全管控責任

新修訂的《檔案法》貫徹總體國家安全觀，進一步對健全檔案安全工作機制、加強風險和應急管理、明確安全隱患整改責任等工作進行了規范，為確保檔案安全、服務國家改革發展穩定大局提供了更為系統的制度安排。《履職清單》中明確規定：“各單位要單獨設置檔案庫房，并做好檔案防火、防盜、防紫外線、防有害生物、防水、防潮、防塵、防高溫、防污染等工作。涉及國家秘密檔案的管理應當符合保密管理的相關規定；涉密檔案的銷毀應當符合《國家秘密載體銷毀管理規定》；涉密檔案進行數字化、涉密電子文件歸檔與電子檔案管理應當嚴格遵守保密規定；涉密檔案工作人員的調離應當按照國家有關保密法律法規執行。檔案應急預案納入機關總體應急預案，并定期進行演練。”

堅持靶向發力，強化監管考責

新修訂的《檔案法》增加了“監督檢查”專章，對監督檢查的內容事項、手段方法和違法行為線索處置等作出了具體規定，是各級檔案主管部門依法履職的基本遵循。從其第四十二條來看，檔案主管部門監督事項主要包括制度執行、條件保障、履職盡責、業務活動、檔案信息化、檔案安全等方面。這些新規定為杭州市建立起運行高效、權責明確、程序規范、執行有力的檔案執法機制提供了法律依據。

1.強化事中事后監管

深化“放管服”改革，取消對檔案服務企業的設立審批和備案登記，建立健全監督檢查機制，把市直單位、重點建設單位和檔案服務企業納入行政監管范圍。重點開展對市直單位的檔案形成、管理與處置工作，對重點建設項目檔案進行全過程管理，對承攬市直單位檔案外包業務的檔案服務企業進行隨機抽查和即時檢查；對年度重點工作、重大活動與突發事件建檔工作進行專項檢查，使得檔案主管部門的行政監管更具有針對性，效率更高。

2.監管重點難點

檔案行政管理中的難點，也是檔案監督檢查的重點。比如，近年來檔案服務企業的出現、發展和壯大，一定程度上緩解了市直單位普遍存在的檔案工作力量、技能水平和硬件資源不足的問題。同時，檔案服務企業在發展過程中也顯現出各種問題。如企業服務質量不高、規模小；市場競爭無序，串標或者惡性競爭時有發生；安全意識淡薄，存在失泄密風險等問題。其中，檔案整理和檔案數字化兩大業務領域的問題對機關檔案質量影響最大，直接關系到進館檔案的質量和安全。為此，必須加大執法檢查力度，對檔案服務企業在經營活動過程中出現的違法違規行為分別采取風險警示、責任通報、責令整改、集中約談、依法查處和信用懲戒等方式進行問責。

3.寓服務于監管之中

精心搭建檔案工作交流平臺，對重點任務進行專題培訓，組建線下協作組和線上釘釘群。每季度既要組織召開一次面對面的協作組工作交流會議，又要即時在線共享新冠肺炎疫情檔案建檔指南，點對點、面對面、“鍵”對“鍵”就有關業務知識進行答疑解惑；既要對各立檔單位進行上門指導服務，又要通過崗位技能比拼等形式，加深對檔案應知應會的實訓，全面提升基層檔案工作者實務操作技能和水平。

依托數字賦能，精密智控問責

地方黨政機構改革以后，檔案行政職能劃歸黨委辦，檔案館作為獨立機構設置。從現有情況看，基層檔案行政工作力量薄弱的局面將在一定時間內長期存在，必須以改革的思維和創新的手段拿出實招和高招切實加以解決。

1.建立“業務能力評價指數”，集成精密智控體系

從解決檔案主管部門行政監管力量嚴重不足的現實問題出發，創新實施檔案業務監督指導平臺體系建設，將檔案的業務工作、管理規則和工作流程進行數據整合，將市直單位檔案管理運行中各崗位職責以及履職的結果嵌入業務平臺，形成全市域檔案局、立檔單位、檔案館之間服務協同、業務協同、數據協同。依據《評估細則》在線實現對立檔單位檔案工作的日常督導和年度評估考核，由此形成“業務能力評價指數”，并在“晾曬臺”上進行通報反饋。實現了從原來的一年一度依靠現場年檢執法進行定性評估，到依靠技術創新自動抓取數據定量與定性相結合進行評估的轉變。通過“評估賦分——反饋結果——督促整改）再評估”的工作閉環，在一定程度上扭轉基層檔案工作基礎薄弱和人員、經費、場地等保障不力以及檔案從業人員專業化水平不高的被動局面，助推市直單位形成檔案工作比學趕超的良好氛圍，推動整體提升、全面進步。

2.“線上掌控+線下嚴管”，樹立檔案法治權威

為順應政府數字化轉型的需要，更好地推動規范公正協同高效監管，近年來，杭州市檔案局、市檔案館通過“雙隨機、一公開”“互聯網+監管”等執法方式，推動執法任務“掌上辦”，監管事項“掌上管”，實現執法和監管效能大提升。“掌上執法”注重過程管理，每季度對監管對象進行隨機抽查，及時掌握工作推進情況，搞好綜合分析研判。在執法檢查中，注重以開展隨機抽查和專項檢查為主，對市直單位檔案能力評價指數偏低的，對存在較大安全隱患的加大隨機抽查的執法頻次；對發現的個性問題進行點對點的口頭告知或書面通知；對共性問題進行集中通報，督促落實整改。對整改不力的單位針對不同情況相應啟動平安考核扣分預警機制、約談單位負責人機制、市委督查通報機制，直至徹底整改銷號。通過系統集成、精密智控、嚴格執法，在完善機制中落實檔案工作主體責任，在推行檔案工作責任制中樹立檔案法治權威，切實把檔案法律制度轉化為檔案治理效能。

作者系中共杭州市委副秘書長、市檔案局局長、市檔案館館長

文章來源：《中國檔案》2020年第9期